Vào tháng 8 năm 2018, tàu HMS Albion đã đi qua Quần đảo Hoàng Sa để khẳng định quyền tự do hàng hải và thách thức tuyên bố về các đường cơ sở eo biển quanh nhóm quần đảo của Trung Quốc. Thách thức từ Vương quốc Anh là hoạt động đầu tiên của một tàu không phải của Hoa Kỳ trên Biển Đông tương tự như các hoạt động tự do hàng hải (FONOP) hiện được công khai rõ ràng của Hoa Kỳ. Ba tháng sau, tàu USS Chancellorsville gặp phải một thách thức tương tự với các đường cơ sở của Bắc Kinh quanh Hoàng Sa. Các hoạt động tương tự đã được thực hiện bởi tàu USS Decatur vào tháng 10 năm 2016 và tàu USS Chafee vào tháng 10 năm 2017.
Những thảo luận công khai về các FONOP trên Biển Đông thường tập trung nhiều nhất vào những hoạt động diễn ra trong vòng 12 hải lý của các thực thể tranh chấp. Các hoạt động này nhằm thách thức yêu cầu được thông báo trước về việc đi lại tự do qua lãnh hải của Trung Quốc, hoặc để khẳng định rằng không có lãnh hải xung quanh các bãi đá và rặng đá ngầm tự nhiên. Nhưng sự đều đặn của các hoạt động của Hoa Kỳ và giờ là Vương quốc Anh nhằm thách thức các đường cơ sở mà Trung Quốc tuyên bố xung quanh Hoàng Sa cũng được chú ý không kém, bởi do những sự trắng trợn của tuyên bố đó và nỗi e sợ rằng Bắc Kinh sẽ sớm tuyên bố các đường cơ sở tương tự quanh Trường Sa.
Các Đường cơ sở Hiện có
Vào năm 1996, Trung Quốc đã tuyên bố một loạt các đường cơ sở eo biển quanh Quần đảo Hoàng Sa, và để từ đó đo lường lãnh hải của quốc gia. Điều này giúp Bắc Kinh mở rộng sự chiếm đóng lãnh hải của Bắc Kinh bằng cách khẳng định lãnh hải nên được đo từ nhóm gộp tổng thể thay vì là từ các đảo riêng lẻ. Và quan trọng hơn, điều này tuyên bố chủ quyền toàn bộ không gian trong các đường cơ sở là vùng nội thủy của Trung Quốc. Qua đó n, Bắc Kinh quả quyết rằng các tàu nước ngoài không có quyền quá cảnh qua hoặc bay qua vùng nước giữa Hoàng Sa, ngay cả nếu họ nằm ngoài 12 hải lý của bất kỳ đảo riêng lẻ nào. Đây là tuyên bố mà tàu Albion và nhiều FONOP của Hoa Kỳ khác đã thách thức.
Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ đã ban hành nghiên cứu Giới hạn trên Biển một thời gian ngắn sau thông báo vào năm 1996, nêu chi tiết các phản đối pháp lý đối với các đường cơ sở Hoàng Sa. Philíppin và Việt Nam cũng phản đối. Hoa Kỳ lập luận rằng Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS) không cho phép một quốc gia bờ biển, như Trung Quốc, được sử dụng các đường cơ sở để kết nối các đảo của một quần đảo ngoài khơi. Chỉ các quốc gia quần đảo, như Philíppin hoặc Indonesia, với khu vực đất hoàn toàn bao gồm các hòn đảo, mới có quyền đó. Do đó Trung Quốc phải đo lãnh hãi và quyền lợi hàng hải khác của Hoàng Sa từ các đảo riêng lẻ, và không thể tuyên bố chủ quyền vùng nội thủy giữa các đảo. Hoa Kỳ đã nhắc lại quan điểm này trong thư ngoại giao năm 2016 gửi cho Trung Quốc sau phản hồi của Bắc Kinh về quyết định phân xử trọng tài Biển Đông năm đó.
Phiên điều trần tòa án phân xử vụ việc của Manila chống lại các tuyên bố chủ quyền Biển Đông của Bắc Kinh đã cân nhắc câu hỏi liệu một quốc gia bờ biển như Trung Quốc có thể bao bọc các quần đảo ngoài khơi (trong trường hợp này là Trường Sa) bằng các đường cơ sở hay không. Nó đã quyết định rằng UNCLOS “loại trừ khả năng sử dụng các đường cơ sở eo biển trong các trường hợp khác [ngoài những trường hợp được liệt kê rõ ràng trong công ước], cụ thể liên quan đến các quần đảo ngoài khơi không đáp ứng tiêu chí về đường cơ sở quần đảo.”
Nhưng ngay cả khi gác rào cản pháp lý đó sang một bên, UNCLOS vẫn thiết lập các quy tắc phải được tuân thủ trong việc quy định các đường cơ sở quần đảo. Hai quy tắc đơn giản nhất là các phân đoạn đường cơ sở, phần lớn, không thể dài hơn 100 hải lý, và tỷ lệ nước và đất liền mà các đường cơ sở bao bọc không thể vượt quá 9:1. Các đường cơ sở của Trung Quốc quanh Hoàng Sa đáp ứng quy tắc đầu tiên. Nhưng lại vượt xa giới hạn thứ hai. Ngay cả khi bao gồm toàn bộ phần đất mới mà Bắc Kinh tạo ra bằng cách nạo vét và lấp đất trong những năm gần đây thì cũng chỉ có 9,11 kilômét vuông đất ở Hoàng Sa. Các đường cơ sở, trong khi đó, bao bọc khoảng 17.290 kilômét vuông vùng nước. Tỷ lệ này là 1.898:1.
Vào năm 2012, Bắc Kinh đã tuyên bố về các đường cơ sở eo biển dọc Quần đảo Senkaku của Biển Hoa Đông, được Trung Quốc gọi là Quần đảo Điếu Ngư. Trong trường hợp đó, hai tập hợp đường cơ sở đã được sử dụng thay vì một, có thể là để tránh tỷ lệ nước:đất liền bao bọc cao hơn so với Hoàng Sa. Quần đảo Senkaku có tổng cộng khoảng 4,96 kilômét vuông đất. Các đường cơ sở kết hợp bao quanh khoảng 153 kilômét vuông vùng nước. Điều này dẫn đến tỷ lệ biển:đất liền là 31:1; tốt hơn trước nhiều, nhưng vẫn gấp bốn lần giới hạn của hiệp ước.
Tạo hình các Đường cơ sở của Trường Sa
Trung Quốc không giấu giếm ý đồ tuyên bố các đường cơ sở eo biển quanh phần còn lại của các thực thể mà nước này đã tuyên bố chủ quyền trên Biển Đông, bao gồm cả Quần đảo Trường Sa. Tuyên bố về đường cơ sở năm 1996 kết thúc với quyết định “Chính phủ nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa sẽ thông báo các đường cơ sở còn lại của lãnh hải nước Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa vào một thời điểm khác.” Trong Sách Trắng tháng 7 năm 2016 bác bỏ phán quyết phân xử Biển Đông, Bộ Ngoại Giao Trung Quốc đã nhắc lại rằng từ năm 1958, chính sách chính thức của bộ là áp dụng các đường cơ sở eo biển đối với “Dongsha Qundao [Đông Sa], Xisha Qundao [Hoàng Sa], Zhongsha Qundao [Bãi cạn Scarborough và Bãi ngầm Macclesfield], Nansha Qundao [Trường Sa] và tất cả các đảo khác thuộc về Trung Quốc.”
Một số ít các học giả, phần lớn đến từ Trung Quốc, đã cố dựng nên một vụ việc pháp lý để Bắc Kinh tuyên bố về đường cơ sở xung quanh toàn bộ hoặc một phần của quần đảo Trường Sa. Những tranh luận này thường dựa trên ý tưởng rằng các đường cơ sở đó không nên được coi là đường cơ sở eo biển hay đường cơ sở quần đảo được quản ý theo các quy tắc của UNCLOS, mà được gọi là một trường hợp đặc thù chỉ áp dụng cho các quần đảo ngoài khơi của các quốc gia bờ biển. Lý do đó thường bị bác bỏ trong các giới pháp lý bên ngoài Trung Quốc, toàn diện nhất bởi J. Ashley Roach. Nhưng điều đó vẫn không thay đổi quan điểm chính thức của Bắc Kinh về vấn đề này.
Bản chất cụ thể của các đường cơ sở tại Trường Sa sẽ phụ thuộc xem các nhà chức trách Trung Quốc sẵn sàng coi thường luật pháp quốc tế một cách trơ trẽn đến mức nào. Nhưng văn bản của các nhà học thuật Trung Quốc và thực tiễn trước đây tại Hoàng Sa và Senkaku đã chỉ ra bốn mô hình chung.
Thứ nhất, Bắc Kinh có thể quyết định phớt lờ mọi quy tắc của UNCLOS và bao bọc mọi thực thể mà họ coi là một phần của Quần đảo Trường Sa trong các đường cơ sở. Điều này sẽ không chỉ bao gồm Quần đảo Trường Sa, mà cả Bãi cạn Luconia và Bãi ngầm James nằm hoàn toàn dưới nước cách Malayxia, cũng như Bãi Tư Chính và các thực thể ngập nước khác trên thềm lục địa của Việt Nam. Bắc Kinh đã liên tục phớt lờ thực tế rằng các rặng đá và bãi đá này nằm dưới nước, và quả quyết rằng chúng là một phần của toàn bộ Quần đảo Trường Sa. Cũng theo logic đó, Trung Quốc giữ vững lập trường rằng Zhongsha Qundao là một nhóm đảo đơn lẻ và sẽ có một ngày được bao bọc bởi các đường cơ sở, bất chấp việc Bãi ngầm Macclesfield và phần còn lại của nhóm đảo trừ Bãi cạn Scarborough đều nằm dưới nước. Việc theo đuổi mô hình này có thể sẽ bao bọc khoảng 230.769 kilômét vuông đại dương trong các đường cơ sở. Ngược lại, chỉ có khoảng 17,3 kilômét vuông đất tại Trường Sa nếu đếm theo cách hào phóng nhất (khoảng 4 kilômét vuông tồn tại tự nhiên, cộng với 13,3 kilômét vuông được tất cả các bên tạo ra theo cách thức nhân tạo). Điều đó dẫn đến tỷ lệ nước:đất liền là 13.339:1.
Một khả năng khác là Trung Quốc có thể tìm cách bao bọc toàn bộ Quần đảo Trường Sa, nhưng sẽ tránh các phân đoạn đường cơ sở dài hơn 100 hải lý. Điều đó vẫn không tính đến việc các thực thể có thể nổi khi thủy triều dâng cao hoặc bị ngập nước, nhưng sẽ phù hợp với thực tiễn trước đó ở Hoàng Sa và Quần đảo Senkaku. Kết quả này có thể bao bọc khoảng 208.259 kilômét vuông đại dương với tỷ lệ nước:đất liền là 12.038:1.
Hai mô hình đầu tiên sẽ bỏ qua hầu như tất cả các quy tắc thiết lập đường cơ sở eo biển và đường cơ sở quần đảo theo UNCLOS. Trong cả hai trường hợp, hiệp ước yêu cầu chỉ vẽ các đường cơ sở đến các đảo nổi khi thủy triều dâng cao, hoặc các mỏm đá ngầm khi thủy triều thấp trong phạm vi 12 hải lý từ bờ biển hoặc đảo khác. Một lựa chọn thứ ba, mang tính phòng thủ hơn một chút, sẽ là Trung Quốc tuân thủ quy tắc này, chỉ vẽ đường cơ sở xung quanh các thực thể trên mặt nước và các mỏm đá ngầm khi thủy triều thấp gần đó. Điều này sẽ bao bọc khoảng 122.345 kilômét vuông đại dương, cho tỷ lệ nước:đất liền là 6.494:1.
Mỗi lựa chọn trong số ba lựa chọn đầu tiên sẽ dẫn lới Bắc Kinh coi thường cộng đồng quốc tế và cố gắng phong tỏa một phần rộng lớn của Biển Đông làm vùng nội thủy. Một lựa chọn ít leo thang hơn, mặc dù vẫn không phù hợp với các quy tắc của UNCLOS, là chỉ bao bọc các thực thể nổi khi thủy triều dâng cao và nằm san sát trong các đường cơ sở. Ví dụ, Trung Quốc có thể lập luận rằng các nhóm đảo nhỏ và mỏm đá ngầm khi thủy triều thấp nằm trên một bãi đá hoặc bờ tiếp giáp đơn lẻ phải được coi là một tập thể. Sáu ứng viên có khả năng thuộc về lập luận này nhất sẽ là các thực thể trên đỉnh Cụm đảo Sinh Tồn, Bãi san hô Tizard, Bãi Loita, Bãi đá Thị Tứ (bao gồm Bãi đá Xu Bi gần đó, trong phạm vi 12 hải lý), Bãi đá Nguy hiểm phía Bắc, và Bãi đá Tây. Trong trường hợp này, Trung Quốc có lẽ sẽ tiếp tục tuyên bố lãnh hải và các quyền khác tại phần còn lại của các thực thể nổi khi thủy triều dâng cao (cũng như Đảo Vành Khăn mà Trung Quốc đã nâng theo cách nhân tạo) nhưng sẽ không kết hợp chúng trong các đường cơ sở.
Tỷ lệ nước:đất liền trong các đường cơ sở giả thuyết này có thể thay đổi từ 1.838:1 tại Bãi La Tây (với 146,92 kilômét vuông đại dương so với chỉ 0,08 kilômét vuông đất liền) đến 28:1 tại Bãi đá Thị Tứ/Xu Bi (với 142,79 kilômét vuông đại dương so với 5,21 kilômét vuông đất liền). Nhìn chung, sáu nhóm đường cơ sở này sẽ bao bọc 1.923,41 kilômét vuông vùng nước và 6,99 kilômét vuông đất liền với tỷ lệ 275:1.1
Một động lực để Bắc Kinh tuyên bố đường cơ sở xung quanh một phần hoặc toàn bộ quần đảo Trường Sa là nhằm tăng cường tuyên bố của họ về vùng đặc quyền kinh tế (EEZ) và thềm lục địa tại các thực thể. Bất chấp những phán quyết của tòa trọng tài năm 2016, chính phủ và các nhà bình luận Trung Quốc vẫn cho rằng Trường Sa có khả năng duy trì sự cư trú của con người hoặc đời sống kinh tế độc lập, và do đó tạo ra đầy đủ quyền lợi hàng hải. Vậy có nghĩa Bắc Kinh sẽ tìm cách đo lường các quyền đó từ một loạt các đường cơ sở được vẽ xung quanh nhóm. Trong mọi trường hợp, tuyên bố về những quyền lợi như trên sẽ bao trùm gần như toàn bộ Biển Đông, thậm chí có thể vượt quá giới hạn của đường lưỡi bò.
Theo bất kỳ hình thức nào thì tuyên bố về đường cơ sở tại quần đảo Trường Sa cũng sẽ làm gia tăng căng thẳng trong khu vực. Các nước tuyên bố chủ quyền như Philíppin và Việt Nam sẽ thấy những vùng biển tranh chấp, bao gồm cả những vùng biển bao ngay quanh một số tiền đồn của họ, đột nhiên được coi là vùng nội thủy của Trung Quốc không cho phép máy bay và tàu nước ngoài tiếp cận. Hoa Kỳ và các bên ngoài cuộc khác chắc chắn cũng sẽ có hoạt động để thể hiện rằng họ không công nhận những vùng nội thủy đó. Và cả các công ty vận tải và hàng không thương mại cũng sẽ phải đối mặt với khả năng Trung Quốc cố gắng đóng các tuyến đường trước đó đi qua và đi phía trên các đường cơ sở này.
Note
1. Các thực thể khác sẽ là Cụm đảo Sinh Tồn với 494,63 kilômét vuông vùng nước và 0,37 kilômét vuông đất liền (1.338:1), Bãi san hô Tizard với 818,31 kilômét vuông vùng nước và 0,69 kilômét vuông đất liền (1.187:1), Bãi đá Tây với 292,67 kilômét vuông vùng nước và 0,33 kilômét vuông đất liền (888:1) và Bãi đá Nguy hiểm phía Bắc với 28,09 kilômét vuông vùng nước và 0,31 kilômét vuông đất liền (92:1).
