Pada bulan Ogos 2018, HMS Albion telah berlayar menerusi Kepulauan Paracel untuk menegaskan kebebasan pelayaran dan mencabar tuntutan China terhadap garis pangkal lurus di sekeliling kumpulan pulau tersebut. Cabaran United Kingdom adalah operasi pertama oleh sebuah kapal bukan A.S. di Laut China Selatan yang seakan-akan sama dengan operasi kebebasan pelayaran Amerika Syarikat yang sekarang terkenal (FONOP). Tiga bulan kemudian, USS Chancellorsville melakukan cabaran yang sama terhadap garis pangkal Beijing di sekeliling Kepulauan Paracel. Operasi yang sama telah dijalankan oleh USS Decatur pada bulan Oktober 2016 dan USS Chafee pada bulan Oktober 2017.

Perbincangan awam mengenai FONOP Laut China Selatan selalunya menumpukan terhadap apa yang berlaku dalam lingkungan 12 batu nautika dari ciri yang dipertikaikan. Operasi-operasi ini bertujuan sama ada untuk mencabar permintaan China untuk pemberitahuan awal bagi laluan ikhlas merentasi wilayah maritim tersebut atau untuk menegaskan bahawa tidak terdapat wilayah maritim di sekeliling tebing dan terumbu yang terbenam secara semula jadi. Tetapi, kadar stabil operasi A.S. dan kini UK mencabar garis pangkal di sekeliling Kepulauan Paracel yang diisytiharkan China, mewajarkan perhatian yang sama.  Ini adalah kerana kebesaran tuntutan tersebut dan juga kebimbangan bahawa Beijing akan tidak lama mengisytiharkan garis pangkal yang sama di sekeliling Kepulauan Spratly.

Garis Pangkal Sedia Ada

Pada tahun 1996, China telah mengisytiharkan sebuah siri garis pangkal lurus di sekeliling Kepulauan Paracel dari mana wilayah maritimnya harus diukur.  Itu bukan hanya telah memperluaskan tuntutan wilayah maritim Beijing dengan menegaskan bahawa wilayah maritimnya harus diukur daripada perkumpulan pulau tersebut secara keseluruhan dan bukan dari pulau-pulau secara individu; tetapi lebih penting lagi, ini mengisytiharkan kesemua ruang antara garis pangkal sebagai perairan dalaman China.  Hasilnya, Beijing berkeras bahawa kapal-kapal asing tidak berhak untuk melalui atau merentasi perairan antara Kepulauan Paracel, walaupun jika kapal-kapal tersebut berada jauh daripada 12 batu nautika dari mana-mana pulau secara individu. Ini merupakan tuntutan yang telah dicabar oleh Albion dan banyak FONOP A.S.

Jabatan Negara A.S. telah mengeluarkan sebuah kajian Had-had di Lautan sebaik selepas pengumuman 1996 tersebut, memperincikan bantahan undang-undangnya terhadap garis pangkal Kepulauan Paracel itu. Filipina dan Vietnam turut membantah. Amerika Syarikat mempertikaikan bahawa Konvensyen Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu mengenai Undang-undang Lautan (UNCLOS) tidak membenarkan negara persisiran seperti China untuk menggunakan garis pangkal lurus untuk menghubungkan gugusan pulau-pulau di tengah laut. Hak tersebut wujud hanya untuk negara-negara kepulauan seperti Filipina atau Indonesia, yang seluruh keluasan daratannya merangkumi pulau-pulau. China oleh itu mesti mengukur wilayah maritim dan hak-hak maritim yang lain di Kepulauan Paracel dari setiap pulau secara individu dan tidak boleh mengisytiharkan perairan dalaman di antaranya. Amerika Syarikat telah mengulang kedudukan ini dalam nota lisan 2016 kepada China berikutan tindak balas Beijing terhadap keputusan penimbangtaraan Laut China Selatan pada tahun tersebut.

Perbicaraan penimbangtaraan kes Manila terhadap tuntutan Laut China Selatan Beijing telah mempertimbangkan persoalan sama ada negara persisiran seperti China mungkin dapat merangkumkan gugusan kepulauan di tengah laut (dalam kes ini, Kepulauan Spratly) dengan garis pangkal. Ia didapati bahawa UNCLOS “mengecualikan kemungkinan untuk meletakkan garis pangkal lurus dalam situasi yang lain [selain daripada yang tersenarai secara nyata dalam konvensyen], khususnya berkaitan dengan gugusan pulau di tengah laut yang tidak memenuhi kriteria untuk garis pangkal gugusan pulau.”

Walaupun mengetepikan rintangan perundangan ini, UNCLOS masih menetapkan peraturan-peraturan yang mesti dipatuhi dalam penetapan garis pangkal gugusan kepulauan. Dua peraturan yang paling ringkas adalah pecahan garis pangkal tidak boleh, untuk sebahagian besar, lebih panjang daripada 100 batu nautika, dan bahawa nisbah air dan darat yang dirangkumi oleh garis pangkal tidak boleh melebihi 9 kepada 1. Garis pangkal China di sekeliling Kepulauan Paracel memenuhi had yang pertama. Tetapi ia melangkaui jauh bagi had yang kedua. Bahkan merangkumi kesemua tanah baru yang diwujudkan oleh Beijing dengan pengorekan dan penebusgunaan tanah dalam tahun-tahun kebelakangan ini, hanya terdapat lebih kurang 9.11 kilometer persegi tanah di Kepulauan Paracel. Garis pangkalnya, di samping itu, meliputi sebanyak 17,290 kilometer persegi perairan. Itu merupakan nisbah 1,898 kepada 1.

Pada tahun 2012, Beijing telah mengisytiharkan garis pangkal lurus di sekeliling Kepulauan Senkaku Laut China Selatan, yang dipanggil Kepulauan Diaoyu oleh China. Dalam kes tersebut, dua set garis pangkal telah digunakan berbanding satu, berkemungkinan untuk mengelakkan merangkumi nisbah air dan darat yang lebih berlebihan daripada apa yang berlaku di Kepulauan Paracel. Kepulauan Senkaku merangkumi keluasan sejumlah lebih kurang 4.96 kilometer persegi tanah. Garis pangkal yang digabungkan melingkungi secara kasar seluas 153 kilometer persegi perairan. Ini menghasilkan nisbah laut dan darat sebanyak 31:1; lebih baik, tetapi masih lebih daripada empat kali ganda had perjanjian.

Pemodelan Garis Pangkal Spratly

China tidak merahsiakan niatnya untuk akhirnya mengisytiharkan garis pangkal lurus di sekeliling keseluruhan ciri-ciri yang dituntutnya di Laut China Selatan, termasuk Kepulauan Spratly.  Pengisytiharan garis pangkal 1996 berakhir dengan, “Kerajaan Republik Rakyat China akan mengumumkan garis pangkal wilayah maritim Republik Rakyat China yang seterusnya pada masa yang lain.” Dalam Kertas Putih Julai 2016 China yang menolak keputusan penimbangtaraan Laut China Selatan, Kementerian Luar Negeri China mengulangi bahawa sejak tahun 1958, dasar rasminya adalah untuk menetapkan garis pangkal lurus terhadap “Dongsha Qundao [Kepulauan Prata], Xisha Qundao [Kepulauan Paracel], Zhongsha Qundao [Gosong Scarborough dan Tebing Macclesfield], Nansha Qundao [Kepulauan Spratly] dan semua kepulauan lain yang dimiliki China.”

Sebilangan kecil cendekiawan, hampir semuanya dari China, telah cuba untuk membina kes undang-undang untuk Beijing mengisytiharkan garis pangkal di sekeliling sama ada semua atau sebahagian daripada Kepulauan Spratly. Hujah-hujah ini secara umumnya berpandukan idea bahawa garis pangkal tersebut hendaklah dianggap bukan garis pangkal lurus atau gugusan pulau yang ditadbir oleh peraturan UNCLOS, tetapi sebaliknya kes sui generis yang terguna pakai hanya kepada gugusan pulau di tengah laut negara persisiran. Hujah tersebut secara umum telah diketepikan dalam lingkaran undang-undang di luar China, paling menyeluruh oleh J. Ashley Roach. Tetapi itu tidak mengubah kedudukan rasmi Beijing mengenai hal ini.

Hakikat sebenar garis pangkal di Kepulauan Spratly akan bergantung kepada sejauh mana pihak berkuasa China sanggup menebalkan muka untuk melanggar peraturan antarabangsa. Tetapi tulisan akademik China dan amalan sebelum ini di Kepulauan Paracel dan Senkaku menyatakan empat model umum.

Pertama sekali, Beijing boleh memutuskan untuk mengabaikan kesemua arahan UNCLOS dan merangkumkan setiap ciri yang dianggapnya sebagai sebahagian daripada Nansha Qundao dalam garis pangkal. Ini akan termasuk bukan sahaja Kepulauan Spratly, tetapi keseluruhan Gosong Luconia di bawah permukaan laut dan Gosong James di Malaysia, serta Tebing Vanguard dan ciri-ciri terbenam yang lain di pentas benua Vietnam. Beijing telah secara konsisten mengabaikan realiti bahawa terumbu-terumbu dan tebing-tebing ini adalah di bawah permukaan laut, menegaskan bahawa kesemua ini adalah sebahagian daripada keseluruhan kolektif Nansha Qundao. Dengan logik yang sama, China mengekalkan bahawa Zhongsha Qundao adalah sekumpulan pulau tunggal dan satu hari nanti akan dirangkumi garis pangkal. Walaupun Tebing Macclesfield dan seluruh kumpulan tersebut kecuali Gosong Scarborough berada di bawah permukaan laut. Model ini mungkin merangkumi keluasan lebih kurang 230,769 kilometer persegi lautan dalam lingkungan garis pangkal. Sebaliknya, terdapat hanya lebih kurang 17.3 kilometer persegi tanah di Kepulauan Spratly jika melalui kaedah pengiraan yang paling pemurah (4 kilometer persegi secara kasar yang wujud secara semula jadi, tambahan 13.3 kilometer persegi yang dicipta secara buatan oleh semua pihak) Itu menghasilkan nisbah air dan darat sebanyak 13,339:1.

Satu lagi kemungkinan adalah China mungkin berusaha untuk merangkumkan kesemua Nansha Qundao tetapi mengelakkan sebarang pecahan garis pangkal yang lebih daripada 100 batu nautika. Ia masih tidak mengendahkan status ciri-ciri sebagai air pasang atau terbenam tetapi akan sebaliknya konsisten dengan amalan sebelum ini di Kepulauan Paracel dan Senkaku. Hasilnya mungkin merangkumi keluasan lebih kurang 208,259 kilometer persegi lautan untuk nisbah air dan darat sebanyak 12,038:1.

Dua model pertama tidak akan mengendahkan hampir kesemua peraturan untuk penetapan garis pangkal lurus dan gugusan pulau di bawah UNCLOS. Dalam kedua-dua kes, perjanjian ini memerlukan titik-titik pangkal untuk dilukis hanya terhadap kepulauan air pasang, atau ciri air surut yang berada dalam lingkungan 12 batu nautika dari pinggir laut atau pulau yang lain. Pilihan ketiga, yang boleh dipertahankan lebih sedikit, adalah untuk China mematuhi peraturan ini, melukis garis pangkal hanya di sekeliling ciri-ciri di atas air dan ciri-ciri air surut yang berdekatan. Ini akan merangkumi keluasan lebih kurang 122,345 kilometer persegi lautan, memberikan nisbah air dan darat sebanyak 6,494:1.

Setiap satu daripada tiga pilihan pertama akan membawa kepada Beijing mempersendakan komuniti antarabangsa dan cuba untuk menutup sebahagian besar Laut China Selatan sebagai perairan dalaman. Pilihan yang akan kurang menyebabkan keadaan menjadi bertambah buruk, walaupun masih tidak selaras dengan UNCLOS, adalah untuk merangkumi hanya kepulauan dan ciri-ciri air pasang yang berkumpul rapat dalam lingkungan garis pangkal. China mungkin mempertikaikan, sebagai contoh, bahawa kumpulan-kumpulan pulau kecil dan ciri-ciri air surut yang berada di satu terumbu atau tebing bersempadan haruslah diperlakukan sebagai satu keseluruhan kolektif. Enam calon paling berkemungkinan untuk perlakuan ini adalah ciri-ciri di atas Tebing Union, Tebing Tizard, Tebing Loita, Terumbu Thitu (termasuk Terumbu Subi yang berdekatan, yang dalam lingkungan 12 batu nautika), Terumbu North Danger dan Terumbu London. Dalam senario ini, China berkemungkinan akan terus menuntut wilayah maritim dan hak-hak yang lain daripada ciri-ciri air pasang yang lain (begitu juga Terumbu Mischief, yang telah dinaikkan secara buatan) tetapi tidak akan menggabungkannya dalam lingkungan garis pangkal.

Nisbah air dan darat dalam lingkungan garis pangkal hipotesis ini boleh berbeza daripada 1,838 kepada 1 untuk Tebing Loita (dengan keluasan 146.92 kilometer persegi lautan kepada hanya 0.08 kilometer persegi daratan) kepada Terumbu Thitu/Subi (dengan keluasan 142.79 kilometer persegi lautan kepada 5.21 kilometer persegi daratan) Keseluruhannya, enam kumpulan garis pangkal ini akan merangkumi keluasan sebanyak 1,923.41 kilometer persegi perairan dan 6.99 kilometer persegi daratan untuk nisbah 275 kepada 1.

Satu motivasi untuk Beijing mengisytiharkan garis pangkal di sekeliling beberapa atau kesemua Kepulauan Spratly adalah untuk menguatkan tuntutannya terhadap zon ekonomi eksklusif (EEZ) dan pentas benua daripada ciri-ciri tersebut. Meskipun penemuan penimbangtaraan pada bulan 2016, kerajaan China dan pengulas-pengulas mengekalkan bahawa Kepulauan Spratly secara kolektif mampu untuk memelihara habitat manusia atau kehidupan ekonomi yang berdikari, dan oleh itu menjana hak-hak maritim yang penuh. Oleh itu, hanya masuk akal bahawa Beijing akan berusaha untuk mengukur hak-hak tersebut daripada set garis pangkal yang dilukis di sekeliling kumpulan tersebut. Di bawah mana-mana senario, tuntutan terhadap hak-hak sebegitu akan merangkumi hampir semua Laut China Selatan, bahkan kemungkinan melebihi had-had sembilan garis putus-putus.

Dalam mana-mana bentuk, pengisytiharan garis pangkal di Kepulauan Spratly akan menambah buruk ketegangan dalam rantau ini. Pihak penuntut seperti Filipina dan Vietnam akan mendapati lautan yang dipertikaikan, termasuk yang berdekatan dengan beberapa pangkalan mereka, secara tiba-tiba dilabelkan perairan dalaman China yang ditutup kepada kapal terbang dan kapal-kapal asing. Amerika Syarikat dan pihak-pihak luar yang lain juga akan pasti menjalankan operasi memberi isyarat bahawa mereka tidak mengiktiraf perairan dalaman tersebut. Dan kedua-dua syarikat-syarikat perkapalan dan pesawat akan menghadapi kemungkinan China cuba untuk menutup laluan sebelum ini merentasi dan di atas garis pangkal ini.


Note

1. Yang lain adalah Tebing Union dengan keluasan 494.63 kilometer persegi perairan dan 0.37 kilometer persegi daratan (1,338 kepada 1), Tebing Tizard dengan keluasan 818.31 kilometer persegi perairan dan 0.69 kilometer persegi daratan (1,187 kepada 1), Terumbu London dengan keluasan 292.67 kilometer persegi perairan dan 0.33 kilometer persegi daratan (888 kepada 1), dan Terumbu North Danger dengan keluasan 28.09 kilometer persegi perairan dan 0.31 kilometer persegi daratan (92 kepada 1).