2018 年 8 月，英国皇家海军“海神之子”号两栖船坞登陆舰穿越了西沙群岛海域，以宣示航行自由，并挑战中国关于该群岛周围的直线领海基线的主张。英国这次挑战是美国以外的舰船在南中国海的首次行动，类似于美国提出的如今广为人知的“航行自由行动”(FONOP)。三个月后，美国海军“切斯劳维尔”号导弹巡洋舰如法炮制，同样挑战了中国在西沙群岛周围的领海基线。2016 年 10 月和 2017 年 10 月，美国海军的“迪凯特”号驱逐舰和“查菲”号驱逐舰都先后进行了类似行动。
有关南中国海航行自由行动的公开讨论的最大焦点往往是在争议地物周围 12 海里范围内发生的行动。那些行动的意图或是挑战中国关于外国舰船必须预先通报才能无害通过领海的要求，或是宣示天然暗滩暗礁周围是没有领海的主张。但对美国和英国一前一后地挑战中国所主张的西沙群岛领海基线的行动，人们需要同等关注的是，中国的主张不仅性质恶劣，而且英美等国害怕中国不久会在南沙群岛公布类似的领海基线。
现有的领海基线
1996 年，中国公布了西沙群岛的一系列直线基线，它们是测量其领海的依据。这一行动宣示以群岛为一个整体测量领海，而不是根据单个岛屿测量领海。这不仅扩展了中国的领海主张，而且更重要的是，中国宣布这些基线内的一切空间都是中国的内水。因此，中国坚持认为，即使与任何一个岛屿的距离超过 12 海里，外国舰船也无权穿过或飞过西沙群岛各岛之间的水域。“海神之子”号两栖船坞登陆舰和美国多次航行自由行动所挑战的就是这个主张。
1996 年在中国这次声明后不久，美国国务院发布了一个海洋界限研究报告，详细阐述了美国对西沙群岛领海基线的合法异议。菲律宾和越南也对该声明表示异议。美国称，《联合国海洋法公约》(UNCLOS) 不允许中国这样的沿海国家或地区采用直线基线连接一个位于远海的群岛内各岛。该权利仅适用于例如菲律宾和印尼这样的国土完全由岛屿组成的群岛国家或地区。因而，中国必须根据单个岛屿来测量西沙群岛的领海和主张其它任何海洋权利资格，而且不能宣布岛间的水域为内水。2016 年，中国对南中国海仲裁案的裁决作出反应后，美国在当年一份口头照会中，向中国重申了这一立场。
菲律宾诉中国南海主张一案的仲裁法庭考虑了这个问题：中国这样的一个沿海国家或地区能否用领海基线围绕离岸群岛（即该案中的南沙群岛）？该仲裁庭裁决，《联合国海洋法公约》“排除在其它情形（除了本公约明确列出的情形以外）中运用直线基线的可能性，尤其针对不符合群岛基线判断标准的离岸群岛。”
即使搁置了这一法律障碍，《联合国海洋法公约》仍制定了划定群岛基线必须遵循的规则。两个最简单的规则是：一、大部分基线线段的长度不能超过 100 海里，二、基线圈闭区域的水陆面积比不能超过 9:1。中国的西沙群岛领海基线符合第一条规则。但它们远远超出了第二条规则的限值。即使包括了中国近年来通过挖沙填岛造成的所有新陆地，西沙群岛的陆地面积也仅有 9.11 平方公里左右。同时，这些基线圈闭的水域面积约为 17290 平方公里。所以水陆面积比是 1898:1。
2012 年，中国公布了东海钓鱼岛（日本称“尖阁列岛”）周围的直线领海基线。该案例中，采用了两组基线，而不是一组基线，可能是为了避免圈闭区域的水陆面积比过分大于西沙群岛的水陆面积比。钓鱼岛的总陆地面积大约是 4.96 平方公里。这些组合基线涵盖的水域面积大致是 153 平方公里。这样一来，海陆面积比为 31:1，比西沙群岛的水陆面积比小多了，但仍是《联合国海洋法公约》规定限值的四倍以上。
模拟南沙群岛的领海基线
中国从未掩盖其最终会公布在南中国海主张包括南沙群岛在内的其它地物周围的直线领海基线的意图。1996 年领海基线声明的结尾一句是：“中华人民共和国政府将再行宣布中华人民共和国其余领海基线。”在中国用来反驳南中国海仲裁裁决的 2016 年 7 月白皮书中，中国外交部重申，自 1958 年以来，中国的官方政策一直是，直线领海基线法适用于“东沙群岛 [Pratas]、西沙群岛 [Paracels]、中沙群岛（黄岩岛和菲律宾所称的马科斯菲尔德沙洲）、南沙群岛 [Spratlys] 以及属于中国的其它一切岛屿。”
少数学者（几乎都是中国学者）已经试图通过法律层面使中国能够公布南沙群岛的全部或部分岛礁周围的领海基线。这些论据的一般基于以下观点：这些领海基线不应当被视为《联合国海洋法公约》规则约束下的直线基线或群岛基线，而应该被视为一个仅适用于沿海国家或地区的离岸群岛的特例。这一逻辑遭到国外法律界的普遍批驳，J. Ashley Roach 对此进行了完整整理。但这并未改变中国对此事的官方立场。 南沙群岛领海基线的确切性质，将取决于中国政府对待国际法的态度。不过，中国学术界的著述和中国以前针对西沙群岛和钓鱼岛的实践暗示了四个通用模式。
第一，中国可以决定无视《联合国海洋法公约》的所有规定，将其认为属于南沙群岛的每一处地物都圈闭在领海基线内。这个范围将不仅包括南沙群岛，而且包括完全没于水下的北康暗沙和南康暗沙（马来西亚统称卢康尼亚滩）以及马来西亚近海的曾母暗沙，还有万安滩和位于越南大陆架上的其它水下地物。中国一直无视这些礁滩都在水下的事实，坚持认为它们是南沙群岛这个整体的一部分。尽管中沙大环礁和该中沙群岛的其余部分（黄岩岛除外）都位于水下，但按同样的逻辑，中国坚持认为该群岛是一个独立的群岛，终有一日会被领海基线围绕。按照这一模式，领海基线内将会圈闭大约 230769 平方公里的海洋面积。相反，按照最宽松的计算方法，南沙群岛的陆地面积仅有大约 17.3 平方公里（其中，大致有 4 平方公里是天然存在的陆地，13.3 平方公里是各相关方人工造出的陆地）。这样一来，水陆面积比就是 13339:1。
另一个可能是，中国可以力图圈闭整个南沙群岛，但避免长度大于 100 海里的基线线段。这样，仍然没有考虑高潮地物或水下地物的状态，但与其在西沙群岛和钓鱼岛之前的作法一致。结果，可能圈闭的海洋面积约为 208259 平方公里，水陆面积比是 12038:1。
前两个模式都几乎没有考虑到《联合国海洋法公约》关于划定直线基线和群岛基线的所有规则。公约要求，两个情形下的领海基点都只能根据高潮岛屿或距离海岸或其它岛屿 12 海里以内的低潮高地划定。第三个略为更加合理的可选方案是，中国遵守《联合国海洋法公约》的这一规则，仅在水上地物周围和低潮高地附近划定基线。这样圈闭的海洋面积约为 122345 平方公里，水陆面积比是 6494:1。
前三个可选方案均意味着中国试图将大部分南中国海划作中国的内水。一个不那么咄咄逼人但仍然不符合《联合国海洋法公约》的可选方案是，仅圈闭基线以内的连片高潮地物。中国或许辩称，比如，由小岛和坐落于某一毗连礁滩上的低潮高地组成的群岛应被视为一个整体。这一处理方式的最可能的六个候选对象是九章群礁、郑和群礁、道明群礁、中业群礁（包括附近 12 海里范围内的渚碧礁）、双子群礁、尹庆群礁。这一情景下，对于其余高潮地物（以及人工填高的美济礁），推测中国会继续主张其领海和其它权利资格，但不会将它们包含在领海基线以内。
这些假想基线内的水陆面积比可以从道明群礁的 1838:1（海洋面积 146.92 平方公里，陆地面积仅 0.08 平方公里）至中业群礁/渚碧礁的 28:1（海洋面积 142.79 平方公里，陆地面积 5.21 平方公里）不等。这六组领海基线一共会圈闭 1923.41 平方公里水域和 6.99 平方公里陆地，水陆面积比是 275:1。
中国在南沙群岛全部或部分岛礁周围主张领海基线的动机之一是，强化中国对于这些地物衍生的一个专属经济区 (EEZ) 和大陆架的权利主张。尽管 2016 年南中国海争端仲裁庭作出了裁决，但是中国政府和时事评论员都坚持认为，南沙群岛整体上能够维持人类定居或独立的经济生活，以及由此产生完整的海洋权利资格。于是，中国势必会力图在该群岛周围划定一组领海基线从而彰显其权利资格。但无论在任何情景下，这样的权利资格主张都将会涵盖几乎整个南中国海，也许甚至超出了九段线的界限。
无论采用何种方式，公布南沙群岛的领海基线都会加剧该地区的紧张局势。菲律宾和越南等声索国将会发现，包括紧邻其某些前哨基地的水域在内的一些争议海域会突然被标记成中国的内水，从而不准外国舰机通行。美国和其它域外各方也肯定会采取行动，发出不承认那些内水的信号。而商业船运公司和航空公司都会面临一个可能性：中国试图关闭穿越和飞越这些领海基线的旧航线。
Note
1. 其它领海基线的情况将会是，九章群礁：水域面积 494.63 平方公里，陆地面积 0.37 平方公里 (1338:1)；郑和群礁：水域面积 818.31 平方公里，陆地面积 0.69 平方公里 (1187:1)；尹庆群礁：水域面积 292.67 平方公里，陆地面积 0.33 平方公里 (888:1)；双子群礁：水域面积 28.09 平方公里，陆地面积 0.31 平方公里 (92:1)。
