2016 年 7 月 12 日,海牙常设仲裁庭特别法庭就菲律宾针对中国在南海的主张所提出的仲裁案做出了裁决。该仲裁庭根据《联合国海洋法公约》(UNCLOS)的强制争端解决条款组成,五名仲裁员以压倒性优势做出了对菲律宾有利的裁决。中国拒绝参与仲裁并拒绝仲裁结果。与此同时,刚刚上任的菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特对这场胜利轻描淡写,希望能使中国采取更加温和的政策,因此,要求中国遵守裁决的国际压力烟消云散。该裁决澄清了国际海洋法公约和国际习惯法的重要方面,但是,中国接受裁决的可能性微乎其微。

尽管如此,很多观察员仍然保有希望,虽然中国拒绝仲裁过程,但随着时间的流逝,中方可能会找到政治上保全脸面的方式,使其主张和行为符合裁决的实质。在仲裁裁决公布以及菲律宾对中国采取更宽松政策之后的三年里,中国在遵守裁决方面有什么进展吗? AMTI编制了一份仲裁结果行动清单,对中国近期行为是否符合裁决进行了评估。总体而言,中国只遵守了 11 项裁决中的 2 项,对其他裁决的立场很不明朗,无法评估。

遵守仲裁报告单

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中国不能对公约允许的领海、专属经济区和大陆架以外的“九段线”区域主张历史性权利或其他权利。

该案件有两项影响最为深远的裁决,其一是,仲裁团认定“公约明确了南海海洋权利的范围,不得超出公约规定的界限”(裁决书第 278 段)。这就是说,如果延伸到公约规定的领海、专属经济区 (EEZ) 和大陆架以外,“中国针对……‘九段线’所主张的历史性权利、其他主权权利或管辖权即违反公约,不具法律效力”(第 279 段)。

尽管如此,仲裁裁决公布次日,中国外交部即发表了一份白皮书,其中坚称:“除 内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架之外,中国在南海拥有历史性权利。”过去三年来,中国官员很少把九段线作为他们宣称对南海拥有主张的依据,但是,中国仍继续主张其对南海几乎所有水域和海床拥有不明确的历史性权利。正是以此为据,中国渔民才会在越南、菲律宾和印度尼西亚的专属经济区进行作业,也正是以此为据,中国才会反对在九段线以内的所有油气作业,无论距离中国主张的地物有多远。

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黄岩岛及南沙群岛涨潮特征形成领海,但未形成专属经济区或大陆架。

该案件的第二项重要裁决是,黄岩岛以及南沙群岛任何涨潮特征都“不能独立维持人类居住或经济生活”,以及“因此,在法律上属于第121(3)条规定的礁,不构成专属经济区或大陆架权利”(第643段和第646段)。也就是说,南海仅有的专属经济区和大陆架是周围国家海岸线以及(可能)西沙群岛某些岛屿形成的。南沙群岛和黄岩岛只形成了12海里的连续领海。再结合仲裁庭拒绝承认中国在整个九段线的历史性权利,这就将岛礁周围存在法律争议的区域缩小到以下:

 

人们普遍认为,虽然中国主张黄岩岛乃至南沙群岛诸多(如果不是全部)专属经济区和大陆架主权,但这一点在中国法律或公开声明中都没有明确说明。中国2016年白皮书坚称:“中国拥有南海诸岛[南海各岛屿]、内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架主权”。但我们可以认为,这只是说某些岛屿(特别是西沙群岛)构成这些权利。此外,中国不断主张历史性权利的行为可以解释其在邻国专属经济区内的诸多动作,但并不能作为其主张南沙群岛或黄岩岛专属经济区和大陆架主权的证据。今后的事态发展,例如,宣布南沙群岛中方主张特征周围的直线基线,可能会更加明确地表明中国不打算遵守仲裁裁决的这部分内容,但眼下看来,中国的主张仍然过于含糊,无法做出明确的评估。

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仁爱礁及其周边水域属于菲律宾专属经济区和大陆架。

仲裁庭认定,菲律宾 1999 年利用海军舰艇马德雷山号登陆舰故意搁浅所侵占的仁爱礁在满潮时位于水下,不构成任何形式的海洋权利。鉴于整个南沙群岛均不构成专属经济区或大陆架,“因此,中国在该地区的任何海洋区域都不可能拥有权利。”仁爱礁位于菲律宾海岸200海里以内,因此“属于菲律宾专属经济区和大陆架”(第646段和第647段)。尽管如此,中国海警船只仍然定期前往仁爱礁附近巡逻,2018年5月,人民解放军海军 (PLAN) 一架直升机对菲律宾一艘为马德雷山号登陆舰提供补给的船只进行了危险骚扰

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中国非法侵占菲律宾大陆架上的美济礁。

同仁爱礁一样,美济礁也被仲裁庭认定是一个位于菲律宾大陆架和专属经济区的低潮高地。而且,仲裁庭也认定:“中国未经菲律宾授权而在美济礁上建造设施和人工岛屿,即违反了《公约》第六十条和第八十条。仲裁庭还认定,作为低潮高地,美济礁不能被据为己有 (第1043段)”。由于遵守这部分仲裁意味着中国或将放弃在美济礁上设立的海军和空军基地,或从菲律宾获得准许从而继续占有,很难想象中国能够遵守这部分仲裁。与此同时,中国抗议美国在美济礁设施周围12海里进行的航行自由行动,证明中国不仅只是占领了美济礁,更延续了对其周边海域的主张。

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中国非法阻止菲律宾开发其大陆架资源。

仲裁裁决的结论是,礼乐滩完全处于水下且位于菲律宾200海里以内,属于菲律宾大陆架。仲裁庭援引了一次中国执法船只阻止菲律宾调查船进行作业的特定事件,认定“中国……违反了公约第77条规定,即菲律宾对礼乐滩海域大陆架非生物资源享有的主权”(第716段)。但中国无视裁决,仍继续阻止菲律宾在礼乐滩的油气勘探活动。201811月,双方签署了一份谅解备忘录,这可能为礼乐滩的油气开发铺平道路。尽管具体细节尚未商定,但该协议可能为中国在技术上遵守裁决铺平道路。如果中国同意让一家中国公司参与在马尼拉监督之下的礼乐滩菲律宾服务合同 (SC 72) 的投资,该协议就符合裁决。但是,如果中国坚持在菲律宾管辖范围之外达成联合开发协议,则不遵守裁决将成为定局。

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中国侵犯菲律宾在其专属经济区内的捕鱼权。

仲裁庭认定,中国侵犯了菲律宾对其专属经济区生物资源的主权,特别是“在2012 年颁布南海暂停捕鱼令,其中并未排除南海属于菲律宾专属经济区的海域且暂停令并不限于挂中国国旗的船只”(第716段)。尽管如此,中国仍单方宣布每年五月至八月在北纬12度以北所有海域实施禁渔,其中就包括菲律宾和越南专属经济区的很大一部分。最近的禁令引发了菲律宾总统办公室的愤怒回应

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中国不阻止其渔民在菲律宾专属经济区非法作业。

仲裁团认定,中国“没有对菲律宾在其专属经济区进行捕鱼作业的主权给予应有的尊重”,并举例指出,2013 年中国执法船只容许且并未阻止挂中国国旗的船只在美济礁和仁爱礁进行作业(第757段)。数百艘中国渔船每天仍在中国海警的监护下在美济礁和整个南沙群岛进行作业,其中多数渔船在更多时间里是充当海上民兵,而非进行捕鱼。六月份,一艘在礼乐滩菲律宾专属经济区进行作业的中国渔船撞沉一艘菲律宾渔船,引发了一场持续的中菲关系危机。在南海其他海域,凭借海警和海军的支持,中国渔船继续在远至印度尼西亚专属经济区的海域进行作业。

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中国非法禁止菲律宾人在黄岩岛进行传统捕鱼作业。

对于在满潮时只有几块可以露出水面的礁石的黄岩岛,仲裁庭认定,无论黄岩岛最终主权归属如何,中国和菲律宾渔民都有权从事传统捕鱼活动。但是,仲裁团还裁定,中国“自2012年5月以来一直派遣公务船只前往黄岩岛,非法阻止菲律宾渔民开展传统捕鱼作业”(第814段)。2016年底,为了向杜特尔特政府表示明确善意,驻扎黄岩岛的中国海警船只开始允许菲律宾渔船在黄岩岛外围进行作业,但仍禁止它们在泻湖以内捕鱼。目前情况仍然如此,只是态势有些紧张,菲律宾渔民频繁报告在黄岩岛受到中国执法人员的骚扰和恐吓。

尽管如此,这仍是中国遵守的仲裁裁决最明确的一个方面。这一事实对于杜特尔特政府具有重要的政治意义,最近,杜特尔特表示,已于2016年同习近平主席达成一项秘密口头协议,默认中国渔船在菲律宾专属经济区进行作业,以换取菲律宾在黄岩岛的捕鱼权——这实际上等于用不遵守裁决的一部分换取遵守裁决的另一部分。

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中国允许其渔民以破坏环境的方式非法捕捞濒危物种。

裁决判定,中国“容许、保护且不阻止中国渔船在黄岩岛、仁爱礁和南沙群岛其他岛礁从事有害的濒危物种捕捞活动,违反了公约第192条和第194(5)条”(第992段)。这在很大程度上(尽管并非专门)指的是2012年至2016年在中国执法船只的保护下对濒危巨蛤进行的大规模捕捞,这摧毁或严重破坏了25,000多英亩浅水珊瑚礁。自2016年捕捞活动急剧下降后,中国采蚌船队在黄岩岛和整个西沙群岛再次开始破坏性捕捞活动,而且往往是在中国海警的视线范围内行动。

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中国通过岛礁建设非法破坏海洋环境。

仲裁庭认定,自2013年底以来,中国“在华阳礁、永暑礁、南薰礁(北)、赤瓜礁、东门礁、渚碧礁和美济礁的造岛活动违反了公约第192条、第194(1)条、第194(5)条、第197条、第123条和第206条”,这些条款规定了海洋环境保护和维系义务。(第993段)到2016年底,中国完成了在南沙群岛的挖沙吹填工程,中国在南海其他水域最近一次有据可查的造岛作业是2017年中在西沙群岛进行的。我们可以认为,中国的一些持续性活动,如在西沙群岛岛礁上设立监控台,仍然是在没有进行适当的环境影响评估的情况下非法破坏海洋栖息地。但是,随着新的填海造岛空间逐步耗尽,从技术上讲,中国目前遵守了裁决中本节的大部分条款。然而,如果中国在黄岩岛或其他岛礁启动新的挖沙吹填工程,这种情况也可能会改变。

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中国执法船只违反《国际海上避碰规则》,对菲律宾船只造成碰撞风险和危险。

最后,仲裁团裁定,在2012年强占黄岩岛之后的对峙期间,中国执法船只“对菲律宾船只和人员造成了严重的碰撞风险和危险”,也就是说,中国“违反了《国际海上避碰规则》第2条、第6条、第7条、第8条、第15条和第16条之规定以及……公约第94条”。虽然菲律宾当局一直在保持距离,黄岩岛事件也没有再次发生,但中国海警、海军和海上民兵船只仍经常从事违反《国际海上避碰规则》的活动,对在南海航行的外国船只造成了碰撞风险。2018年5月对仁爱礁附近一艘菲律宾补给船进行的骚扰就是一例。2018年10月,美国海军迪凯特号驱逐舰在西沙群岛海域自由航行期间,一艘中国海军军舰采取的危险行动也是一例。然后就是中国渔船和政府主导的民兵组织针对其他声索国以及域外国家频繁进行的违反《国际海上避碰规则》的活动。